Prezydent miasta zezwolił właścicielom na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu. Jego nowym przeznaczeniem był parking. Naliczono jednocześnie stałą opłatę roczną, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat począwszy od 2015 r. Nieruchomość ta została później nabyta przez związek wyznaniowy. Następnie zwrócił się on do prezydenta miasta z wnioskiem o umorzenie opłaty za 2016 r. W dalszej kolejności, został on przekazany do marszałka województwa.

Wnioskodawcy uzasadniali, że inwestycja spełnia wymogi określone przepisami prawa. Konkretnie chodziło o art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u. g.r.). Przepis ten pozwala umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, jeżeli służy ona zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Podnosili też, że parking poprawi dostęp do świątyni i stworzy lepsze warunki do zaspokajania potrzeb społeczności wyznaniowej.

We wniosku wskazano także, że związek nie prowadzi działalności gospodarczej, a inwestycja będzie w całości finansowana z dobrowolnych datków. Jeżeli zaś chodzi o przepisy miejscowe, to obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zakładał, że działka ta jest przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej z towarzyszącą funkcją mieszkaniową.

"Parking nie jest niezbędny do wykonywania czynności wyznaniowych"

W odpowiedzi na wniosek, marszałek odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2016 r. Stwierdził bowiem, że parking będzie przylegał do nieruchomości stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych, ale sam nim nie jest. Uzasadniając wskazał, że będzie on mógł był wykorzystywany nie tylko w związku z obiektem religijnym, a także nie jest on niezbędny do wykonywania czynności wyznaniowych. Ponadto uznał, że budowy tego parkingu nie można zakwalifikować jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego.

Związek wniósł odwołanie od tej decyzji. Zarzucił jej, że została wydana w oparciu o błędną interpretację przepisów. Sprawą zajęło się samorządowe kolegium odwoławcze (SKO). Uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z obowiązującym prawem i nie narusza granic uznania administracyjnego. Ponadto stwierdziło, że związek wyznaniowy nie przedstawiła dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem opłaty. Dlatego, SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W odpowiedzi, związek wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). Zarzucił w niej, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego. W jego ocenie, organy dokonały błędnej interpretacji przepisów, która wykluczyła możliwość umorzenia opłaty rocznej. Dodatkowo podniesiono naruszanie przepisów postępowania. Skarżący wskazywał, że organy zaniechały obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz całościowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu podkreślono także, że parking został zrealizowany w interesie społeczności lokalnej.

Organy źle korzystały ze swobody administracyjnej

Sprawą zajął się sąd administracyjny. Uznał, że analiza przepisów prowadzi do wniosku, że organ może umorzyć całość należności z tytuły opłaty rocznej. Jednakże wnioskodawca musi spełnić kumulatywnie kilka warunków:
1) wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego,
2) inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w przepisie art. 12 ust. 16 u. g.r. i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, 
3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha,
4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Organ rozpatrując taki wniosek korzysta ze swobody administracyjnej. Oznacza to, że sposób załatwienia sprawy, nawet jeżeli są spełnione wszystkie przesłanki, zależy od jego woli. Jednakże konstrukcja ta nie oznacza dowolności, ponieważ podjęcie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ ma to uczynić, aby dokonanie rzeczywistej oceny zarówno stanu majątkowego podmiotu domagającego się zastosowania ulgi jak i innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie było możliwe.

Dlatego sąd uznał, że organy administracji publicznej uchybiły temu obowiązkowi. Wskazano, że marszałek przyjął błędne stanowisko, które miało wpływ na wydanie decyzji odmownej. Polegało to na uznaniu, że na terenie parkingu nie mają miejsca zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Ponadto nieuzasadnione było stwierdzenie, że parkowanie samochodów przez osoby przybywające do świątyni nie ma związku z zaspokajaniem potrzeb religijnych. Poglądy te powtórzyło samorządowe kolegium odwoławcze, stwierdzając, że parking nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu.

Parking zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności

WSA stwierdził, że ustalenia i wnioski organów administracji publicznej były wadliwe i doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Uznał, że parking, który będzie służył wyłącznie członkom związku korzystającym z obiektu sakralnego jest inwestycją zaspokajającą potrzeby lokalnej społeczności. Natomiast funkcjonalny związek z świątynią przesądza o możliwości zakwalifikowania parkingu jako nieruchomości przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Zasadny okazał się też zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd uznał bowiem, że organy zaniechały zgromadzenia i wyczerpującego zbadania całego materiału dowodowego. W świetle powyższego, sąd uchylił zaskarżone decyzje.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożyło samorządowe kolegium odwoławcze. Żądało w niej uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, twierdziło bowiem, że dokonano błędnej wykładni przepisów prawa. SKO nie zgodziło się też z twierdzeniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był całościowy i zbadany w sposób wyczerpujący. Ponadto podtrzymało, że parking nie służy zaspokajaniu potrzeb religijnych, a jego brak nie uniemożliwia sprawowania tego kultu.

Sprawą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Uznał on, że pogląd sądu pierwszej instancji był trafny. Podkreślono, że przeznaczeniem tego parkingu jest zapewnienie możliwość uczestniczenia w uroczystościach religijnych przez członków społeczności związku. Tym samy przesłanka zaklasyfikowania go jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego jest spełniona. NSA nie uznał też słuszności pozostałych zarzutów wskazanych w kasacji. W świetle powyższego, skarga kasacyjna została oddalona.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2187/17 

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.